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為實(shí)現(xiàn)對(duì)無人駕駛航空器的依法管理，國(guó)務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會(huì)辦公室組織起草的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見稿）》日前在工信部官網(wǎng)上對(duì)外征求意見。這是我國(guó)首次從國(guó)家戰(zhàn)略層面對(duì)無人機(jī)管理與發(fā)展做出部署。
無人機(jī)產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)國(guó)家層面零的突破
民航二所空管所副所長(zhǎng)張建平認(rèn)為，征求意見稿是國(guó)家層面無人機(jī)產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)零的突破，對(duì)無人機(jī)的人、機(jī)、環(huán)（空域）、管（運(yùn)行）等四個(gè)方面都有所涵蓋，內(nèi)容比較全面。
中國(guó)民航大學(xué)法學(xué)院副教授王立志說，從管理角度看，無人機(jī)是一把雙刃劍。在為人類生活提供便利和幫助的同時(shí)，也存在著一些問題。因此，征求意見稿出臺(tái)是通過立法的方式對(duì)無人機(jī)行業(yè)進(jìn)行規(guī)范，促進(jìn)無人機(jī)行業(yè)的發(fā)展和繁榮。
王立志說，由于無人機(jī)和有人駕駛航空器都在統(tǒng)一空域里飛行，隨著無人機(jī)井噴式的發(fā)展，許多無人機(jī)干擾民航機(jī)場(chǎng)運(yùn)行等事件屢見報(bào)端。無人機(jī)既影響了航班運(yùn)行，也造成了大量的經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)問題?，F(xiàn)在制定法規(guī)“是順理成章的。”
北京交通大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、互聯(lián)網(wǎng)交通運(yùn)輸法律研究中心主任李巍濤指出，征求意見稿對(duì)無人機(jī)的分級(jí)分類管理比較科學(xué)。與歐洲的三分類不同，在不建立評(píng)估機(jī)構(gòu)的情況下，使用多維度、綜合考量的方式對(duì)無人機(jī)進(jìn)行分類，既能滿足無人機(jī)管理的需求，也能符合人民群眾對(duì)娛樂類無人機(jī)的實(shí)際需要。
李巍濤指出，征求意見稿劃設(shè)管控空域，公布空域信息，使得空域使用和準(zhǔn)入規(guī)則更明晰，使用戶明確知道哪里能去，哪里不能去，能夠根據(jù)規(guī)則合法使用空域，體現(xiàn)了國(guó)家開放的管理思路。
他認(rèn)為，征求意見稿提出由省級(jí)人民政府公布行政管轄范圍內(nèi)空域劃設(shè)信息，民航局統(tǒng)一發(fā)布全國(guó)空域劃設(shè)信息。同時(shí)明確了空域申請(qǐng)和計(jì)劃申請(qǐng)的流程及內(nèi)容，對(duì)外公布飛行空域和計(jì)劃審批單位名稱、申請(qǐng)流程、聯(lián)系方式和監(jiān)督電話，改變了過去用戶知情難、申請(qǐng)難、合規(guī)難的痛點(diǎn)。
征求意見稿亮點(diǎn)不少
張建平說，征求意見稿以運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)為中心，進(jìn)行無人機(jī)分類管理，有利于實(shí)際指導(dǎo)解決問題。無人機(jī)擾航事件發(fā)酵后，很多地方一度對(duì)無人機(jī)按照機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)域進(jìn)行全面禁飛，這種管理簡(jiǎn)單粗暴。征求意見稿在確保國(guó)家安全、公共安全、飛行安全前提下，對(duì)一定高度、一定類型民用無人機(jī)飛行放寬管制，有利于公眾使用無人機(jī)。另外，每年定期發(fā)布無人機(jī)空域劃設(shè)信息，有利于空域資源靈活使用。
李巍濤也表示，征求意見稿為無人機(jī)用戶提供了合理合法的飛行權(quán)利，簡(jiǎn)化了空域管理手續(xù)，使用戶不再受“黑飛”困擾。他說，征求意見稿規(guī)定，輕型無人機(jī)在適飛空域不用申請(qǐng)空域和飛行計(jì)劃，很多使用消費(fèi)級(jí)無人機(jī)的用戶可以在合法范圍內(nèi)相對(duì)自由地飛行。“相信以后不會(huì)再出現(xiàn)因正常使用無人機(jī)而被拘留的案例。”
王立志說，征求意見稿的一個(gè)亮點(diǎn)是對(duì)無人機(jī)的分類。和地方立法把無人機(jī)簡(jiǎn)單分為輕型微型小型中型大型不同，征求意見稿采用了更復(fù)雜的分類方式，把無人機(jī)按照任務(wù)分為國(guó)家和民用兩級(jí)；按照飛機(jī)管理方式分為開放型、有條件開放型和管控型；按照安全飛行性能等分為小型微型。這種分類方法更為全面細(xì)化，更適于管理需求，也更符合國(guó)際立法的趨勢(shì)。
“中國(guó)的低空改革尚未完成，現(xiàn)階段，中國(guó)的空域都為管制空域。如果按照現(xiàn)行的民航法、通航條例等規(guī)定，所有起飛均需提前申請(qǐng)空域與飛行計(jì)劃。但是這種方式已經(jīng)不適用于當(dāng)下無人機(jī)的客觀發(fā)展現(xiàn)實(shí)，無法滿足用戶的正常使用需求。”李巍濤告訴中國(guó)青年報(bào)·中青在線記者，征求意見稿通過劃分無人機(jī)管控空域，開放適飛空域，滿足了用戶的使用需求和社會(huì)的發(fā)展需要。這是中國(guó)低空開放的一小步，是關(guān)健且堅(jiān)實(shí)的一步，能夠?yàn)槲磥淼牡涂湛沼蜷_放積累經(jīng)驗(yàn)。
征求意見稿規(guī)定，使用微型無人機(jī)的用戶，如在50米以下、禁飛區(qū)以外飛行，無需申請(qǐng)空域和飛行計(jì)劃；對(duì)于輕型無人機(jī)，在120米以下適飛空域內(nèi)飛行，只需報(bào)送動(dòng)態(tài)信息，也不再需要申請(qǐng)空域和飛行計(jì)劃?？紤]到我國(guó)大多數(shù)用戶為使用微型和輕型機(jī)進(jìn)行個(gè)人娛樂的用戶，李巍濤認(rèn)為，這對(duì)中國(guó)無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的未來發(fā)展會(huì)形成重大利好。
張建平指出，運(yùn)營(yíng)管理開放后，無人機(jī)研發(fā)企業(yè)的銷量也會(huì)有所上升，間接促進(jìn)企業(yè)對(duì)新型無人機(jī)的研發(fā)和創(chuàng)新。
專家支招完善征求意見稿
王立志說，征求意見稿仍有可以完善的空間。從立法本身來看，法規(guī)起草的立法語言還不夠規(guī)范。在立法和法條里使用了大量的文件、講話等，在實(shí)際操作中具體含義不夠確定。同時(shí)，除了規(guī)定飛行本身，征求意見稿還規(guī)定了無人機(jī)本身的銷售、登記、進(jìn)出口等環(huán)節(jié)，邏輯顯得不夠嚴(yán)密。
王立志指出，征求意見稿一些制度的操作性還有待進(jìn)一步探討。例如現(xiàn)在以黑名單的形式規(guī)定了禁飛空域，黑名單的確在管理上具有易操作性，但前提是黑名單必須詳盡周全，否則遺漏了本不該飛卻未列入黑名單的空域，就會(huì)出問題。
另外，處于黑名單范圍的往往是涉密等敏感單位，規(guī)定了這樣的黑名單，反而有泄密的風(fēng)險(xiǎn)。王立志認(rèn)為，空域管理機(jī)構(gòu)還應(yīng)該提出更合理的管理辦法。
除了空域管理，消費(fèi)級(jí)無人機(jī)的實(shí)踐操作也有提升空間。
征求意見稿第十條中強(qiáng)制要求除微型無人機(jī)以外的民用無人機(jī)消費(fèi)方進(jìn)行實(shí)名備案。李巍濤擔(dān)心，鑒于無人機(jī)消費(fèi)方式特點(diǎn)，這一要求在實(shí)踐操作中可能會(huì)遭遇困難。
“從法律層面講，強(qiáng)制消費(fèi)者進(jìn)行登記備案缺乏合理的法理依據(jù)。“李巍濤說。
李巍濤建議，根據(jù)分級(jí)分類管理的理論，應(yīng)該對(duì)小型及以上無人機(jī)進(jìn)行實(shí)名銷售備案，不應(yīng)該要求銷售輕型機(jī)的企業(yè)對(duì)購(gòu)買者進(jìn)行實(shí)名銷售備案，并向公安機(jī)關(guān)報(bào)備的規(guī)定。由于輕型無人機(jī)個(gè)人消費(fèi)屬性明確，除了自用，還大量地用做禮物，因此銷售實(shí)名備案并不能實(shí)現(xiàn)購(gòu)買者和使用者的一致性。而小型及以上無人機(jī)功能強(qiáng)大，以作業(yè)為主，購(gòu)買者基本上都是專業(yè)用戶或者相關(guān)企業(yè)。用戶購(gòu)買這些產(chǎn)品的目的明確，就是要用這些產(chǎn)品進(jìn)行特定作業(yè)活動(dòng)。因此這類產(chǎn)品的購(gòu)買者和使用者能較好地保持一致。另外，條例已經(jīng)規(guī)定使用無人機(jī)要實(shí)名登記，民航局也已經(jīng)實(shí)施了一段時(shí)間，相關(guān)的做法能夠成為行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，并且符合輕型機(jī)的行業(yè)特點(diǎn)、用戶習(xí)慣。
張建平指出，征求意見稿對(duì)于規(guī)定250克以下的微型無人機(jī)在真高50米以下空域飛行采取開放政策，但主流消費(fèi)類無人機(jī)都不止250克，且很多樓宇都高于50米。對(duì)無人機(jī)開放力度仍需加大。
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